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重点流域水污染治理:负重前行 路仍艰难

近日,国务院办公厅转发了环境保护部会同发展改革委、监察部、财政部、住房城乡建设部、水利部制订的《重点流域水污染防治专项规划实施情况考核暂行办法》(以下简称《办法》),从印发之日起施行。

《办法》规范了重点流域水污染防治规划考核工作,加强了对地方政府专项规划实施情况的监管,将有利于促进地方政府落实辖区水污染防治责任制,推动地方政府落实专项规划确定的各项任务,加快规划实施,切实改善出境断面水环境质量;有利于分清流域上下游的责任,调动地方治污的积极性,结合本地实际,有针对性地采取防治水污染的对策和措施;有利于形成齐抓共管的治污局面,促进地方政府组织各有关部门,加强配合,联合治污,解决水环境保护中的热点、难点问题。特别是在当前国际金融危机仍在蔓延的形势下,《办法》的出台,还将有利于地方政府提高对水污染防治工作认识,加大治污工作力度,落实各项治污措施,加快规划实施,确保规划目标的完成。

这是我国在重点流域水污染防治方面的又一项新举措——自2008年《淮河、海河、辽河、巢湖、滇池、黄河中上游等重点流域水污染防治规划(2006—2010年)》发布之日起,中央政府和各地省市政府在重点流域方面又接连出台了法规和各项措施,国家对于重点流域水污染防治不可谓不重视。

治污政策导向:大道如青天

我国重点流域水污染治理形势十分严峻,所以,国家将这项工作摆在更加紧迫和突出的位置。为加强重点流域的污染防治,国家和地方还颁行了专门的法规和规章。1995年8月,国务院颁布了我国第一部流域性水污染防治法规——《淮河流域水污染防治暂行条例》。

“九五”期间,国务院将淮河、海河、辽河、太湖、巢湖、滇池这“三河三湖”列为国家治理的重点流域,“十五”期间增加了松花江流域、三峡库区及上游、南水北调水源地及沿线,“十一五”期间我国进一步扩大水污染治理重点流域范围,出台黄河中上游流域水污染防治规划,提出加强长江中下游、珠江及重要界河的水污染防治。目前总面积已占我国国土面积的40%。

中国环保部环境规划院李云生主任说,“从‘九五’期间的淮河流域开始,我国的流域水污染防治一直在探索建立科学高效的管理体系。” 流域水污染防治涉及政府、企业、公众等多方面的利益相关者,包含中央与地方、上游与下游、部门与行业等错综复杂的协调与联系。从政府职能的角度,我国流域水污染防治体系主要包括3个层次的内容。一是以规划为依据。从全国水污染防治的需求出发,据流域水污染防治的紧迫性和重要性,国务院有关部门依法组织编制重点流域水污染防治规划,规划期一般为5年,经国务院批复后由各级政府组织实施。二是责任落实到区域。流域水污染防治目标到省、任务到省、项目到省、资金到省、责任到省,按照有限目标、突出重点的基本原则,分区域实施流域水污染防治工作。三是分级实施评估考核。地方政府依法对水环境质量负责,国家对省级水污染防治成效按年度、中期或终期进行评估与考核,省级政府逐级确定目标责任,逐级评估考核。

各重点流域的省市近年来还纷纷颁布各自区域内的重点流域水污染防治专项行动方案,这些行动都使我国的流域水污染治理工作取得了成效。如江苏省环保厅近日召开淮河流域水污染防治工作电视电话会议,明确2009年淮河流域水污染防治工作目标和重点任务,全面推广“河长制”,并将部分太湖治理经验逐步向淮河流域推广。还创新环境基础设施运营模式,充分利用江苏与新加坡建立的环保合作机制,将部分地区的污水处理厂由新方整体“打包”运营。

治污管理体制:欲渡黄河冰塞川

国家和地方政府在重点流域污染治理方面的政策推动,使人们看到了希望的“大道”,但是这条大道却不是平坦的。“我们国家的重点流域治理,从规划理论、政策出台上讲,中央不可谓不重视,但是基本上我们只能简单依赖于行政,割裂了流域的一体性。所以,很多时候,投入和努力很难实现预期的效果。”清华大学水业政策研究中心主任傅涛接受采访时,对《办法》评价道。

目前看来,我国动用行政体制来治理重点流域,是有效的,但是存在很多问题。傅涛认为流域管理应该有一个长效机制,流域机构至少需要几个相应的职能,比如经济调节的权力,并且它需要能够左右一条河的整体方面的权威机构赋予它管理权力。流域治理的重点在于,它的一体性和收费的一致性,还要有有效的经济手段调节流域内的行政主体。

他说,到目前为止,中国的流域机构仍是附属于水利部的派出机构,而在国际上,这种流域机构一般是国务院的派出机构,它的权力不仅仅是来自一个部门,而是来自国家各个部门的统一,尤其是水质、水量方面的统一。另外,这种流域机构不可能把环境职能排除在外。我国的水利部基本做的是防洪抗旱等方面的工作,其下属的流域机构也局限于水利部的那些职能。国际上很多流域机构是各国中央政府的派出机构,它的职能集中了包括环保部门的、财税部门的职能,这样才能有效地调节下面各个行政主体之间的关系,因为它有足够权利来调节。我们的流域管理机构级别不低,但是对地方政府的调节手段有限,确实也没尽到环境和资源管理的责任。

理论上讲,流域是一个整体,比如一条河、一个湖泊,它是一个整体。我国行政分割的体系体现在流域治污的管理上,也把流域割裂了。我国行政划分的主体,基本未把“水”考虑在内,可能会考虑“气候”“交通”“矿产资源”等。傅涛介绍说,世界各国都发现,当水的问题,无论是水资源还是水环境问题成为一个制约主体的时候,在行政管理上需要考虑流域一体性的特点,不然,很多环境和资源管理的手段,都会因为分割而降低了效率。

欧洲上世纪60年代久开始进行流域管理,中国的流域管理从水利工程角度来看,早就做了,历史上做了几千年;从资源和环境的角度而言,还没有起步,是缺失的。为了应对这种尴尬局面,实际上,环境领域也在做出创新,比如“河长制”。

理论上讲,河长制是流域管理体制不能理顺的情况下,动用行政强权对流域水环境管理的一种补充。它本身并不能真正地给予流域管理所需要的最起码的规划和资源调配的权限。傅涛认为,将“河长制”作为流域管理的补充是一种无奈的选择。

流域管理需要一个有中央授权的流域机构,这个机构本身要有一定的财权,并且需要流域立法,来约束各个主体上下游之间、用户之间的责权关系。对于流域机构的经济调节权力,傅涛介绍说,国际上很多是用水资源费来调节的。一个流域内,收同样的水资源费,统一使用,流域机构通过水资源费资金库,能够调节上下游在资源、环境问题上不同的责任,能够引导地方政府。

我国目前的行政体制上还不能有效地支撑真正的流域管理,流域的行政责任主体始终处在缺位的状态,也就是说,很多的流域委员会在职能设定上,没有被赋予资源和环境管理的职能,更没有管理工具和手段。流域治理工作总体上依托于行政,如果一条河比较短,还容易管理。如果河流稍微长一点,情况复杂一点,跨出了不同的行政体制之间,就需要上一级行政主体来协调。而上一级主体,它的职能很多,比如省人民政府,即使它派出了一个省长做河长,也是临时性的职能,而不是一个政府的长期职能;所以,很多政策的稳定性、可持续性、有效性,都难以确定。

治污市场参与:万紫千红总是春

流域管理的问题需要国家从更高层面解决,而在实际工作中,重点流域水污染防治涉及到多方的利益,市场化的水务企业又如何从中找到自己的角色呢?

中国水网的研究报告分析,根据国家“十一五”重点流域水污染防治战略规划,到2010年,“十一五”重点流域中南水北调东线、三峡库区及上游影响区、太湖流域、滇池流域城镇污水处理率达到80%;淮河流域、巢湖流域达到75%;海河流域、辽河流域、松花江流域达到70%;黄河流域、珠江流域、长江中游达到60%以上。而2006年我国城市平均污水处理率不过56%,这意味着污水处理率依然存在着巨大的的提升空间,同时也意味着庞大的污水处理量——仅以上重点流域新增城镇污水处理规模接近3000万吨日。

事实上,在湖南、湖北、黑龙江、安徽等地,流域整体综合治理的尝试已经开始,这是一些抢得先机的企业在灵敏地赶上国家政策推进的脚步。逐渐启动的重点流域治理市场,国祯环保、同方水务、通用技术咨询等公司的身影频现。首创股份也在流域综合治理方面颇有心得:2007年12月,首创股份与湖南省签订了战略合作协议,将以BOT、TOT方式,在2010年前建成湖南省“三年覆盖计划”的城市污水处理厂,并按照国家有关规定,达标排放。目前,相关的项目投资、建设等工作仍在进行中。

国祯环保已在珠江流域、湘江流域和淮河流域等区域建设、托管运营十多座污水处理厂,同方则在松花江流域捷报频传。去年10月,同方水务联合体所中标的平房、信义沟两座污水处理厂项目,不仅是哈尔滨市重点项目,也是《松花江流域水污染防治规划(2006-2010)》中的项目。再加上牡丹江、哈尔滨、肇东等地的污水处理项目,同方在松花江流域的名头的确够响亮。

相关的政府部门同样意识到市场机制的有效作用,如在《松花江流域水污染防治规划(2006-2010)》中明确,松花江将采取“政府引导、市场为主、公众参与”的原则,建立政府、企业、社会多元化投入机制。而资金来源既包括中央预算内基本建设资金(国债)、地方政府资金,也包括企业自筹资本金,在此基础上,积极争取和吸收国家政策性银行贷款、国际金融组织和国外政府优惠贷款、商业银行贷款和社会资金。无疑,引入市场机制的结果是政府和企业的“双赢”。

和点源污染治理不同的是,流域治理除了点源污染外,还有面源污染以及整个沿流域污染管理的问题。对此,傅涛认为,流域管理层面基本上没有企业介入可言,“管理”就是政府的事。但是,在涉及市政设施进行服务的时候,企业是可以介入的。以一个企业主体介入流域机构,承担管理问题,在个别国家有,比如英国,而在中国目前体制之下,没有哪个流域会让某个水务企业获得流域管理的责任和权力。他认为所谓企业参与流域治理是从市场角度切入的,企业参与一些具体治理工作,如果流域是一个整体的话,有的企业的服务可能得到流域下地方政府关联性的授权。包括首创、同方等,这些公司本身是在做市政服务,即使是一个流域内上下游城市的污水处理市政服务都由它做,它也很难真正介入到流域管理中,只是在处理技术上协同,在人才调配上有一定便利。这种市场层面的流域统一治理是可以存在的,而且容易控制成本,这是一种产业模式。但基本着力点还是市政服务,本质上企业很难介入流域管理事务。
水务企业做流域的统一服务,能够实现的只是自身的连贯,包括资金、人才、技术、品牌的连贯,这些可以做到,有利于控制成本、提高服务,这是有好处的,傅涛说。政府层面流域管理的连贯或者说联合,凭借企业之力是难以实现的。

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